草案被提出的時間點亦極為有趣，僅僅在美國總統特朗普簽署《香港人權與民主法案》並將之納入美國法律不久之後，引來美歐聯手制裁中國之遐想，不難理解。這個尚未被命名的法案實際上雖然並非歐盟要跟隨美國國會的決定，而不過是博雷利希望以這個上屆執委會和西歐成員國外交針對俄國訂立的「遺腹子」草案打響自己上任的第一炮，卻可以說是歪打正着：這個二○一八年提出時乃是針對俄羅斯的法案，恰好落在歐盟和莫斯科方面關係稍微解凍、歐洲將注意力轉移到中國身上、和以強硬聞名的博雷利上任歐盟外交代表的當下。

正如過去半年在歐盟的官方通訊、剛過去的北約峰會所見，以及法國總統馬克龍針對北約的發言，歐盟的主要國防問題主要有三：第一，敍利亞局勢的穩定以及引申出的難民問題；第二，是通訊技術尤其是5G技術上的安全問題以及引申出的網絡安全問題；第三，應對中國崛起對於歐洲利益的影響。在美歐關係惡化，而且俄羅斯作為敍利亞地區秩序的維護者而非搞局者的價值開始被更為重視的情況下，相比起經濟貧弱的俄羅斯，已經坐擁全球第二大軍費，經濟體積與美國和歐盟三足鼎立，而且已經有了積極往外擴張野心的中國，對於無法再盡信美國軍事維護國際秩序的歐盟來說，無論是經濟上還是軍事上都是一個更具迫切性的對手。只是，歐盟一貫的老問題仍在：二十七個成員國（不算即將脫歐的英國）能統一陣線嗎？

外交現實主義下歐盟的做法

在美歐關係持續惡化的背景下，博雷利的這個草案應是西歐各國和俄國博弈的結果，是歐盟在中美衝突之間所選的第三條路的試探─一方面並非盲目跟隨白宮，一方面和俄國建立戰略性的夥伴關係以免莫斯科倒向北京。歐盟的這個草案早在二○一八年十一月由荷蘭外長Stef Blok提出，法案雖然原本是針對俄國支持打壓和虐殺異見分子的高級官員，但博雷利將之通過除了是一向以強硬著稱的他代表歐盟執委會提出立法表態支持人權和自由等歐盟核心價值之外，亦是看準了歐盟和俄羅斯關係解凍的契機，一方面試探克里姆林宮重新和歐盟建立關係的誠意，以及為歐盟在中美衝突中定位的第一步棋。首先，在美國不再能夠被信任，而且中國威脅日增的情況下，俄羅斯的即時威脅倒是成為次要了─克里姆林宮在敍利亞作為阿薩德（Bashar al-Assad）的堅定盟友，比起挾美國縱容，打算吞併北敍利亞庫爾德族人土地並推翻阿薩德，並且一直以將難民驅趕到歐洲為由勒索歐盟資助的土耳其政府，看來更像個可以商量的對手。

二○一九年八月，法國總統馬克龍在夏宮 Fort de Brégançon和普京會面時就已經提過希望將俄國納入歐洲的防衛體系，重新燃起「橫貫里斯本和海參威的歐洲」想像。近日，在馬克龍和德國總理默克爾又在巴黎共同促成了俄羅斯和烏克蘭近三年以來第一次的峰會，並且在十二日的歐洲理事會會面中決定僅將已經持續了五年的對俄經濟制裁延長六個月至二○二○年中，反映了歐盟方面對於解決烏俄矛盾這個擋在莫斯科和布魯塞爾之間最大難題的樂觀。而現實是，這個人權草案卡在歐盟理事會議程中超過一年，一直是被親俄的匈牙利所抵制，博雷利得以將這個草案正式立案開始立法進程，和布達佩斯撤回否決權有莫大關係：這反映了克里姆林宮在一定程度上是默許這個法案進入立法程序的。換言之，雖然美國的《香港人權與民主法案》的第三節第十一條清楚列明美國將會敦促盟友如澳洲、英國、加拿大和日韓等加入共同協調對於香港民主化進程的推進，但實際上和歐盟的這個草案並無太大關聯，它反倒是和二○一六年美國通過的《全球人權法案》（Global Magnitsky Human Rights Accountability Act）性質一樣，屬於歐美在全球化年代無法大規模地發動經濟戰而衍生出的針對性外交工具，可以針對某些慣犯國家，但也可以制裁其他新的兇嫌。這個草案的存在讓歐盟處於一個相當有利的戰略位置：前可試探俄羅斯、伊朗等慣犯，後可用同樣框架去對付中國官員。

俄國威脅仍在但遠較北京為小

歐盟人權法進入立法程序，很大程度是新冷戰格局底下，歐盟未有足夠軍事力量捍衛自身海外利益之時盡量武裝自己的第一步。相比起國民生產總值僅比韓國和西班牙大，甚至遜於加拿大和巴西的俄羅斯，中國無論是綜合國力，還是在和歐洲利益衝突的尖銳度上都更為讓歐盟國家感到芒刺在背。尤其是在和美國關係惡化，以及北約證明了自己除了作為歐洲本土保護的一重保證以外已經少有維護全球政經秩序能力之後，俄國的戰略威脅，相比起北京對於歐盟周邊地區以及歐盟積極發展經貿關係的印太平洋地區，已經屬於次要。

在十一月時和經濟學人的一篇訪談入面，法國總統馬克龍問了記者一個問題：如果北約明天就需要動用它最重要的第五條公約，即是任何一個盟友遇襲，所有成員國都會參與防衛的條款，這個條款的最終保障者─也就是美國─會否帶領盟友參與？觀乎美國在北敍利亞背棄庫爾德族盟友，以及美國總統特朗普上任以來一直對於歐盟的攻擊，馬克龍認為北約這個美國包底，對於歐盟來說等同於全球秩序軍事保險的機制，已經由於特朗普的單邊主義而陷入委頓，尤其是在中國問題上，進入所謂的「腦死亡」狀態。由近日的北約峰會，可以理解到為何馬克龍會有此一說法。

雖然北約秘書長斯托騰貝格（Jens Stoltenberg）的發言以及峰會最後的共同宣言都多少有就中國着墨，而今次的峰會宣言也有將中國的崛起以及5G網絡安全問題放在一個段落中，用詞卻也顯得相當保守。正如斯托騰貝格在峰會之後的記者會時發言指出，雖然北約已經目睹中國染指「南海、網絡空間，以及包括在歐洲的眾多國家的多項關鍵基建」，而北約理應做出回應，但卻不會插手南海─這不但反映了北約這個代表着冷戰時期全球秩序保障系統在全球化的時代已經沒有了外擴的活力和誘因，對於近年積極在亞洲發展的法國和歐盟來說這無疑是一個警號。雖然歐盟已經在二○一八年底通過了永久性防禦結構合作一籃子政策（Permanent Structured Cooperation，簡稱PESCO），以及歐洲防禦基金（European Defensive Fund）等歐洲共同防衛的基礎政策，而法國在總統馬克龍的領導下亦在PESCO框架下和包含即將脫歐的英國等的九個歐盟成員國組成了軍事協作協議 European Intervention Initiative（EI2），以針對性地反制外力對於歐盟鄰近地區的竄擾以及海外利益的侵害，但是在實際上他們的作用非常有限。這些措施在二○一八年底先加入到現有的歐盟共同安全與國防政策（Common Security and Defence Policy，簡稱CSDP）中，而且PESCO實際上是一系列由歐盟成員國自願加入和領導的防禦計劃，整個PESCO的決策也很依賴歐盟機構和成員國政府們之間的協商。雖然連相當厭戰的德國在PESCO的十七個防禦計劃中有參與八個兼且領導其中五個計劃，展示出有一定的企圖心，但是整體而言，歐盟的防禦協作依然處於非常初步的階段，PESCO對於希望歐盟更為進取在這個政策框架中建立所謂的「歐盟軍團」的法國是一個打擊。

舉個案例，北京在二○一七年夏天，就西班牙能源公司Repsol和越南國企PetroVietnam合資在越南專屬經濟區東南部海域建設離岸鑽探基地的行動，明確地以武力恐嚇越南政府停工並許諾永不在該海域鑽探──即使在二○一六年的南海仲裁案中聯合國已經裁定中方對於該海域毫無主權。該項目終於在二○一八年三月徹底停工。這一類型的事件，在中歐利益板塊逐漸重叠和碰撞的將來會越來越常見。

中方的威脅，對於歐盟來說顯而易見。然而，雖然布魯塞爾在中美俄三個大國之間的博弈中以人權法草案下了有意思的一着，但是法案將來在立法過程中還需面對歐盟內極為恐俄的成員國，比如說波蘭，以及波羅的海國家們，以及中國資金和政治說客們在希臘和意大利等地的網絡所能動員的政治力量。北京所恐懼的西方包圍網，遠遠未到成型之時。而且，要規避人權法案其實很簡單─不犯事不就可以了─套用某些香港政要的邏輯，不犯法的人為什麼要害怕法律制裁呢？

（作者為香港國際問題研究所歐洲研究主任。）