從驅逐、同化到頒布民權法案
美國在建國後的三個世紀，對印第安部落的政策經歷了不同階段。建國初期，聯邦政府與印第安部落訂立了各項通商條約，強制剝奪了印第安部落對其所在土地的所有權，視印第安原住民為聯邦政府領土上的「居住者」，而非土地所有者。十九世紀早期，美國發起西進運動，西部大量散居的印第安人被聯邦政府驅逐，其土地則被來自東部的白人定居者佔領。在這一時期，印第安原住民被迫強制遷徙，其固有的部落身份認同、與部落與聯邦政府之間的獨立性，都受到嚴重打擊。
到了十九世紀後期至二十世紀中期，聯邦政府對印第安原住民採取同化政策，試圖將他們從聚居地轉移至美國各大城市，使其融入以白人為主的「現代社會」、拋棄傳統生活方式。然而，同化與早期的驅逐政策一樣，都被視為不尊重印第安原住民文化傳統和身份認同的行為，效果不佳。印第安原住民與聯邦政府之間，仍然存在深刻矛盾，且隨着政治正確原則的確立，越來越得到自由派的同情。
因此，在民權運動興起的年代，特別是上世紀六十年代後期，聯邦政府再次調整印第安人政策。一九六八年，約翰遜政府頒布的《印第安人民權法案》，標誌着印第安部落作為「nation」的憲制地位，在法律上得到進一步確認。一九七五年前後，聯邦政府頒布《自決與教育援助法案》等一系列法律，再確立目前對印第安原住民部落的自治政策。
今天印第安原住民部落作為「nation」，儘管分布各州之內，但與州政府享有平等地位：每一個原住民部落都擁有自己的部落法律、管理條例，即享有獨立司法權，不受州政府司法管轄。各部落內的原住民及企業，可以不向州政府繳稅，而接受部落內部稅法管理。當然，和州政府一樣，各部落不得擁有獨立軍隊、不得行使鑄幣權、不得與外國訂立條約、不得行使高於聯邦政府的權力。在部落與聯邦政府關係上，各原住民部落均接受美國聯邦政府法律管轄，上繳聯邦賦稅；聯邦政府則對各部落負有「保護義務」， 通過立法和行政命令，對部落社會福利予以保障。

賭博產業「一國兩制」
印第安原住民的自治地位確立後，怎樣利用「國中國」或「一國兩制」的身份？最有代表性的例子，乃印第安原住民部落區域內的賭博產業。博彩業在美國各州均受不同程度的州級法律管理，州政府對賭場進行的賭博形式、金額，都可以約束，唯獨對印第安原住民部落沒有司法管轄權。換句話說，印第安原住民於保留地內建立賭場，就不受州政府干涉。正因如此，自七十年代以來，印第安部落紛紛興建大型賭場，在經營種類、開放時間和賭博金額上，都比受州政府管轄的賭場來得彈性得多，成了美國乃至世界博彩業愛好者的天堂。
對此法律「漏洞」，州政府最初也心有不甘，在七八十年代，一度與原住民部落進行司法戰，試圖奪回對原住民賭場的管理權，以消弭後者相較於州賭場的比較優勢。雙方上訴至美國最高法院，在一九八六年，最高法院裁定印第安原住民部落內的賭博產業不受州政府管轄，直接受聯邦政府和國會立法管轄，自此一錘定音。一九八八年，美國國會通過《印第安博彩管理法》，並成立印第安國家博彩局（NIGC），作為管理原住民賭場的聯邦機構。根據二○一三年NIGC報告，目前美國共有二百五十個原住民部落經營賭博業，二○一五年NIGC公布的原住民賭博產業收入，高達二百九十八億美元。博彩業為原住民部落提高了就業率，鞏固了當地部落收入，使部落也可以改善基建、提供福利。不過原住民從此沾染不少惡習，則是意料之內的副作用，這方面充滿道德爭議，在此不贅。
美國印第安原住民部落的「國中國」特例，反映某程度上的自決／自治，在化解現代國家主權與原住民意志之間矛盾時，有一定優勢，令雙方都能各取所需。美國對印第安人的政策經歷了種種曲折，終於取得今日的相當成功，其背後體現的，是對印第安原住民文化、權益和身份認同那份遲來的尊重。這憲制實踐也與美國立國以來，奉行的分權式政治體制和強烈的個人自由主義精神有關，政治智慧能否被其他強國借鑑，則另當別論了。
（作者為國際關係學者，香港中文大學社會科學院副教授、全球研究課程主任、國際事務研究中心聯席主任。）