從《政策法》到《人權及民主法》

早在二○一四年雨傘運動後，香港的一國兩制、人權自由狀況陸續獲國際社會留意，但其後二○一五年發生銅鑼灣書店事件，二○一六年發生旺角黑夜，二○一六年立法會選舉本土派參選人接連被港府褫奪參選資格，美國（為首的西方國家）的反應都只限口頭聲明，實質動作欠奉。其一，美國於二○一八年三月宣布向中國發動貿易戰前，美中關係並未完全破裂，在此大環境下，即使香港的管治更趨專制，也不足以令美國有足夠理由介入香港事務。其二，假如美國只倚靠唯一訂明美港關係的《一九九二年美國─香港政策法》（United States-Hong Kong Policy Act of 1992，下稱《香港政策法》），向香港特區政府及背後的北京施壓，而由於該法中唯一具實質效果的條款，是「總統以香港自治程度不足以美國給予香港有別於中國的特別待遇條件」為名，有權頒布行政命令（executive order）暫緩執行或取消《香港政策法》個別或全部條文，一刀切改變美港關係對美國而言在執行上欠缺彈性。法政匯思和高教公民為首的二十二個傘後組織，於八月二十七日發表的聯署聲明和法案修訂建議中，形容變更《香港政策法》是「核彈級選項」（nuclear options）。

今年六月十二日，香港反《逃犯條例》修訂草案示威發生警方向示威者射催淚彈而引起嘩然，近年積極關注香港事務的共和黨佛羅里達州參議員魯比奧（Marco Rubio），隨即再度聯合包括同樣關注香港情況的民主黨麻省眾議員麥高文（Jim McGovern）等人，同時在參眾兩院提交《香港人權及民主法》立法動議，詳細列出美國對港政策的細節和相應的跟進措施，補足《香港政策法》的不足之處。

事實上，早於美國國會的二○一五至一六年立法年度，已有四名跨黨派眾議員聯署動議立法《香港人權及民主法》（時任共和黨肯薩斯州眾議員的現任國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）後來加入動議聯署），二○一五年銅鑼灣書店事件後，魯比奧和同屬共和黨的阿肯色州參議員卡頓（Tom Cotton）亦另外在參議院聯署動議，但兩條議案均未有在立法年度完結前表決而胎死腹中。於二○一七至一八年度，魯比奧和同屬共和黨的新澤西州眾議員史密斯（Christopher Smith），先後分別在參眾議院再度動議《香港人權及民主法》立法，但議案以同樣理由無疾而終。是次的參眾兩院跨黨派《香港人權及民主法》，屬該法案的第四次動議。

美國介入　由一變三

《香港人權及民主法》全文共有十個部分，在宗旨上明文支持香港有真正公平公正的雙普選，更首次明言支持香港在二○二○年立法會選舉首先實踐民主目標。此外，相比《香港政策法》，《香港人權及民主法》更詳細規定總統和國會因應香港事務而要給予的回應，增加了總統和國會過問和介入香港事務的權力。法案早期的版本是建基於二○一四至一五年香港的狀況而起草，未有包括今年反修例示威的最新情況，故此上述的二十二個傘後組織，以及以香港大學學生張崑陽為代表、有份列席美國國會及行政當局中國委員會（CECC）聽證會的香港大專學界國際事務代表團（下稱HKIAD），均針對條文提出相應的修訂建議。筆者順序歸納草案重點和有關的修訂建議，見附表。而綜合附表上的八點，一旦法案正式成為法律，美國將每年發表三份關於香港的報告，其中國務院的香港自治報告將加入更多評估美國給予香港特別待遇的字眼，另外新增商務部發表香港執行美國出口管制及制裁措施的年度報告，以及總統發表Section 7(a)名單的報告。

《香港人權及民主法》將改變《香港政策法》生效以來的美港關係，亦是美中兩國四十年來大致良好關係結束後，首次定調美中鬥爭的法律基礎。當中最受注目的內容，必然是第一點有關一年一審美國給予香港的特別待遇條文，也就是美國一年一審一國兩制的實施情況和判斷其合法性。《香港政策法》的立法背景，是美國不欲在「六四」事件後，突然破壞越趨良好的對中關係，加上美國在香港主權問題上本身是局外人，造就《香港政策法》透過追認《中英聯合聲明》來支持香港在一國兩制下擁有自治權，亦承認香港可獲美國給予有別於中國的特遇，如香港獲豁免美國對中國的貿易特遇和關稅政策以外，以及認可香港是世界貿易組織的獨立成員國身份。故此，《香港政策法》本身就是為長久承認香港一國兩制而設，暫停或取消此法律的條文部分，可看成是美國僅為了保留外交主動權，實際上備而不用。《香港人權及民主法》加入間接一年一審一國兩制的內容後，美國雖未必即時或短期內判香港一國兩制死刑，但把這刀架在香港（和北京）頭上，美國盟國和國際資金也將按照美國對港的立場調整在香港的部署和投資，就如倫敦交易所一致否決香港交易所的收購建議，不再理所當然承認香港獲北京容許下自治。一方面這將動搖香港於國際政治的合法性，但另一方面則制衡北京對香港越來越大的影響力。

第三點有關收緊香港作白手套角色的條文，意指要求美國當局監督香港執行美國出口管制法律的部分，以及美國軍民兩用科技（dual-use technology）在香港的使用和轉口情況，港人和香港傳媒較少提及。北京自一九四九年以來的「長期打算，充分利用」港澳政策，都是盡其香港的「國際白手套」特徵—美元自由兌換和進出，各國勢力情報交換的安全區—與西方和反西方的陣營保持非正式接觸，直至二十一世紀亦如是。惟接連發生斯諾登（Edward Snowden）案、何志平案和孟晚舟案等，一系列在華府眼中北京利用香港損害美國利益的事件後，加上美中對抗的氛圍，美國政界一直有意堵塞香港這個漏洞，打擊中國利用香港規避制裁來資助朝鮮、伊朗和其他被美國視為敵對的國家或人物。對北京而言，香港失去的灰色地帶的特性，藉非正式渠道獲得西方科技以提升政經力的機會將減少（第五至七點），在全球外交援助美國敵人來抗衡美國的策略亦受嚴重打擊。

中國經濟和債務危機日益嚴峻，除非北京執意閉關鎖國，香港本身的國際地位合法性和國際白手套特徵，本應是北京挽救危機的重要幫手，但當香港的美國棋子角色日漸吃重，這隻棋子便會成為中國毒蝦。

唯一觸得到的救生泡

此時此刻，反修例示威已經發展至中港關係不可逆轉、無法重返舊日「河水大致不犯井水」的局面，北京不但已公開認定反修例示威擁有港獨性質，有傳更銳意加強在經濟產業上控制香港，消滅在香港長久以來對北京陽奉陰違以至反中亂港的勢力。悲觀來看，《香港人權及民主法》即使成為法律，也只會按照美國的外交利益來執行，而北京大可先發制人殺死香港這隻毒蝦，防止引發連鎖反應而導致政權不穩。筆者沒有水晶球，無法知道此法案會否迅即為香港帶來什麼改變，畢竟左右香港局勢的黑天鵝多不勝數，但按照已知的因素，香港年輕人、本地華資、香港傳統大家族和傳統駐港英資，客觀上確實面臨相同的存亡抉擇，彼此結成了命運共同體。美國《香港人權及民主法》就是他們眼前唯一觸得到的救生泡。

新加坡開國總理李光耀（Lee Kuan Yew）於一九六六年六月演說時，曾形容新加坡要在國際的「大魚」（big fish）之間，做一隻「毒蝦」（poisonous shrimp）。當年的新加坡，百業待興，外交上處於馬來西亞和印尼兩個對華人不友善的國家之間，李光耀認為如果面積細小新加坡無法令周邊的國家害怕，最終只會無法生存。對香港的命運共同體來說，現在是自一九七九至一九八四年甚至一九八九年以來，再次出現改變命運的契機。與接近三四十年前不同，這一刻的國際政治形勢有利香港爭取主導，會否就是上天給予香港最後的救贖？香港命運共同體的成員，是否已準備好噴出毒液「攬炒」？

（作者為香港國際問題研究所研究員。）