「三頭馬車」時期

上一世紀八十年代，內地改革開放，與英國談判香港前途問題時，曾出現「三頭馬車」，即新華社香港分社（實質是中央駐港機構）、國務院港澳辦（處理香港與內地的有關事務）和外交部港澳辦（涉及香港的對外和國際工作），各有分工。不過，前兩者同屬部級單位，但接觸層面不同，故曾出現分歧。新華社香港分社處於香港前線，掌握的動態較新較快，故話語權逐漸吃重，其中以時任社長許家屯為代表。但國務院港澳辦身在京華重地，接觸和「吃透」中央政策的程度看來又比香港的幹部強。例如，兩者在「六四」期間有表現不同，許家屯同情示威群眾，並到新華社門外看望請願的港人。他在出走美國之前，曾在北京被時任國務院港澳辦主任姬鵬飛當面質問。此後，港澳工作就以國務院港澳辦領會中央精神後的決策為依歸。

不過，後來在第一屆特首的人選問題上，也出現各自的建議。港澳辦的意見傾向董建華，新華社香港分社的意見傾向楊鐵樑，並請人致電身在英國的楊鐵樑，試探他的意願。在中央研究和確定後，一錘定音董建華，分歧很快又平息了。

協調小組時期

回歸之後，「三頭馬車」的現象得以調整，新華社香港分社更變成今天的中聯辦。直至二○○三年下半年，才出現新的架構──中央港澳工作協調小組。這個小組的成立背景，是當年正值香港回歸六周年，但發生「七一」五十萬人大遊行。北京感到必須有系統地研究各種問題，並作出回應部署，於是由二十多個中央部委派人擔任小組成員。例如，時任外交部副部長王光亞就是成員之一，所以他後來擔任國務院港澳辦主任，並非無端空降，而是實有淵源。

顧名思義，這個小組以協調工作為主，讓涉及港澳工作的中央部委互相協調，不要「政策打架」。當時第一任組長是政治局常委曾慶紅，他的同學朱育誠曾任新華社香港分社副社長，更有助港澳決策。不過，這個小組不包括港澳兩地的特首，可見，當時的構想主要是內地相關部委互相協調，以配合港澳特區的工作，而非主導和代為決策。

由那時起，北京認為「外國勢力、外部勢力的干擾性愈來愈強」，小組的重點開始關注國家安全和民心問題，加上建制中人也乘時而起，很快就在二○○四年初推出「愛國者討論」，並點名一批民主派「不是愛國者」。其實，同年全國人大派喬曉陽來港對話，在九龍展覽中心和禮賓府的對談中，也有民主派代表在座，喬曉陽還回答了司徒華的提問，李柱銘等人均獲邀請出席。

二○○五至二○一二年間，經上述協調小組研究和同意後，北京與泛民也有幾次公開接觸，私下的溝通則因需要而異。總的來說，雖然有點枝節，但反覆中有進展。二○○五年，香港立法會代表團珠江三角洲三天兩夜之行，不少泛民議員參與（包括近年被判監的人士）。泛民後來同樣以立法會議員代表團的名義到上海去，當時各方還有默契，建制派議員半途離席，讓泛民與王光亞關門商議。二○○九年，立法會議員代表團前往四川，了解大地震災後的情況（因香港的捐款經立法會審批）。凡此種種，反映雙方「有偈傾」。

二○一○年，正是討論二○一二年政制改革（尤其特首選舉）的時候。時任協調小組組長習近平同意與泛民溝通，後來才出現時任中聯辦副主任李剛接見三批泛民人士（包括民主黨、普選聯和民協），終於通過方案。用通俗的話說，當時的共識是「各走一步，拉近距離」，為公開宣示的「二○一七年可以有普選」作準備。

「經濟鬆，政治緊」持續

可惜，後來出現一些三言兩語難以說清楚的問題，也有不同理解的詞意分歧（例如「可以有普選」的「準確意思」）。二○一四年，內地發表《一國兩制在港澳實踐白皮書》，並提出普選「五部曲」和「牢牢掌握香港全面管治權」，泛民認為這不是「真普選」。同年底，發生「雨傘運動」，兩地關係再次出現波動。

其後，「全面管治權」的部署加快進行。至於近年的「反修例事件」、疫情封關、選舉和政制變化等，更是各方不願意看見的事。在此期間，原有的中央港澳工作協調小組提升為領導小組，增加了副組長，藉以「應對境內外的不穩定因素」。有關情況已有目共睹，在此不贅。

可見，這次港澳辦升格為黨中央直屬機構，只是近年內地對香港形勢判斷的延續和公開化，北京在「由亂到治」之後，仍認為「外國勢力和外部勢力亡我之心不死，故須審慎防範」。與此同時，香港在疫後要盡快經濟復常，也是當急之務。所以，從新組建的黨中央港澳辦的兩大工作──保護國家安全和協調港澳融入國家發展大局，可見未來「經濟鬆，政治緊」的態勢將會持續一段時候。

簡略回顧上述變化，反思香港與內地對「一國兩制」的理解，仍有不盡相同的內容，需要長時間磨合。不過，預料眼前的經濟復常工作又可以沖淡某些分歧，這是「由治及興」的現實問題，希望官民雙方也不要掉以輕心。

（作者為香港時事評論員。）